(Ne)dozvoljenost prometa nelegalnih objekata nakon stupanja na snagu Zakona „Svoj na svome“

• Izmenama Zakona o ozakonjenju objekata iz 2018. godine uveden je mehanizam upisa zabrane otuđenja objekata u postupku ozakonjenja, nakon čega je njihov promet u javnobeležničkoj praksi faktički gotovo potpuno obustavljen.
• Zakon o ozakonjenju objekata prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona „Svoj na svome“, a novi Zakon nije preuzeo raniju opštu zabranu otuđenja.
• Uprkos tome, praksa javnih beležnika i dalje nije ujednačena: pojedini javni beležnici dopuštaju promet uz upozorenje iz člana 4a Zakona o prometu nepokretnosti, dok ga drugi i dalje automatski odbijaju.
• Poseban problem predstavlja nejasan status ranije upisanih zabeležbi zabrane otuđenja, jer novi Zakon ne uređuje izričito način njihovog brisanja.
• Ukidanje Zakona o ozakonjenju ne znači da je dozvoljen promet svakog nelegalnog objekta. I dalje važi zabrana raspolaganja objektima izgrađenim nakon 27. novembra 2015. godine bez građevinske dozvole ili odgovarajućeg odobrenja.
• Sama činjenica da objekat nije legalan više ne može biti dovoljan razlog za automatsko odbijanje solemnizacije. Svaki slučaj mora se ceniti prema konkretnim pravnim i činjeničnim okolnostima.

Godinama se u praksi polazilo od gotovo aksiomatskog pravila: nelegalan objekat ne može biti predmet redovnog prometa jer javni beležnik neće potvrditi, odnosno solemnizovati ugovor kojim se takav objekat prodaje.

Međutim, nakon stupanja na snagu Zakona o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima, poznatijeg kao Zakon „Svoj na svome“, i prestanka važenja Zakona o ozakonjenju objekata, postavlja se pitanje da li za takvo postupanje javnih beležnika i dalje postoji pravni osnov.

Odgovor na to pitanje je, sudeći prema dosadašnjoj praksi, i dalje različit u zavisnosti od toga kojoj se javnobeležničkoj kancelariji stranka obrati.

Šta se dogodilo 2018. godine?

Do 2018. godine promet nelegalnih objekata bio je, u zavisnosti od okolnosti konkretnog slučaja, uglavnom moguć.

Ključni oslonac za takvu praksu predstavljao je član 4a Zakona o prometu nepokretnosti. Njime je propisano da je javni beležnik, kada utvrdi da za objekat ili poseban deo zgrade nije izdata upotrebna dozvola ili da je u toku postupak legalizacije, dužan da na tu činjenicu upozori ugovorne strane i upozorenje unese u javnobeležničku ispravu.

Dakle, osnovni model nije bio zabrana prometa, već promet uz upozorenje i prihvatanje rizika od strane ugovornih strana.

Situacija se promenila izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata iz 2018. godine. Njima je nadležnim organima naloženo da za sve objekte koji se nalaze u postupku ozakonjenja po službenoj dužnosti dostave katastru potvrdu radi upisa zabrane otuđenja u vidu zabeležbe.

Iako je ovo zakonsko rešenje tehnički bilo postavljeno kao obaveza upisa zabeležbe, javnobeležnička praksa otišla je korak dalje. Zabrana se uglavnom nije posmatrala samo kao ograničenje koje proizvodi dejstvo nakon upisa, već kao izraz opšte namere zakonodavca da se zaustavi promet objekata u postupku ozakonjenja.

Praksa je, naravno, pokušavala da pronađe alternativna i često veoma kreativna rešenja, ali takve konstrukcije nisu predstavljale pravi ekvivalent neposrednom prometu objekta i često su bile praćene znatnim pravnim rizicima.

U praktičnom smislu, od 2018. godine važilo je relativno jednostavno pravilo: nelegalan objekat se, uz retke izuzetke i alternativne konstrukcije, nije mogao prodati na uobičajen način.

Šta se u međuvremenu promenilo?

Zakon o ozakonjenju objekata prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona „Svoj na svome“.

Novi Zakon je istovremeno obustavio postupke koji su vođeni prema Zakonu o ozakonjenju objekata, ali nije preuzeo raniji mehanizam obaveznog upisa zabrane otuđenja za sve objekte koji su se nalazili u postupku ozakonjenja.

Po mom mišljenju, time bi trebalo da je prestao i pravni oslonac za dotadašnju opštu javnobeležničku praksu prema kojoj je ugovor odbijan samo zato što je njegov predmet nelegalan objekat.

Međutim naravno situacija nije baš tako jednostavna, a sam problem je dvojak.

Prema iskustvima iz prakse, deo javnih beležnika nastavio je da primenjuje dotadašnji pristup i da odbija solemnizaciju ugovora čiji je predmet nelegalan objekat. Drugi deo javnih beležnika, po mom mišljenju pravilno, prihvata takve ugovore, polazeći od člana 4a Zakona o prometu nepokretnosti.

Prema tom pristupu, ugovorne strane moraju biti izričito upozorene da objekat nema upotrebnu dozvolu i da njegov pravni i katastarski status nije potpuno uređen. Ako stranke razumeju i prihvataju takav rizik, sama nelegalnost objekta ne bi trebalo automatski da predstavlja razlog za odbijanje solemnizacije.

Naravno, to ne znači da bi svaki ugovor o prometu nelegalnog objekta morao biti potvrđen.

Međutim, sama činjenica da objekat nije legalan, po mom mišljenju, više nije dovoljan formalni osnov za automatsko odbijanje ugovora.

Drugi problem odnosi se na zabeležbe zabrane otuđenja koje su već upisane na osnovu Zakona o ozakonjenju objekata.

Novi Zakon predviđa da potvrda Agencije na osnovu koje se vrši upis prava svojine sadrži i odluku o brisanju postojećih zabeležbi koje se odnose na status objekta – na primer, da je objekat izgrađen bez građevinske dozvole, bez odobrenja za izgradnju ili bez upotrebne dozvole – kao i odgovarajuću promenu njegovog statusa.

Međutim, Zakon ne navodi izričito da se na taj način briše i zabeležba zabrane otuđenja upisana na osnovu člana 28 izmena Zakona o ozakonjenju objekata iz 2018. godine. Zabeležba da je objekat izgrađen bez dozvole predstavlja podatak o njegovom statusu, dok zabeležba zabrane otuđenja predstavlja ograničenje raspolaganja.

Zbog toga ostaje otvoreno pitanje da li će se prilikom upisa po novom Zakonu stare zabrane otuđenja automatski brisati kao zabeležbe povezane sa statusom objekta ili će biti potreban poseban pravni osnov i poseban postupak za njihovo brisanje.

To otvara mogućnost paradoksalne situacije: da pravo svojine na objektu bude upisano po novom Zakonu, ali da u katastru i dalje ostane ranija zabeležba koja u praksi onemogućava njegov promet.

Ukidanje Zakona o ozakonjenju ne znači da se svaki nelegalan objekat može prometovati

Od opisane situacije mora se jasno razlikovati zabrana koja je uvedena članom 106 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2018. godine.

Tom odredbom zabranjeno je raspolaganje objektima ili delovima objekata izgrađenim nakon 27. novembra 2015. godine bez građevinske dozvole, odnosno bez rešenja o odobrenju izvođenja radova iz člana 145 Zakona o planiranju i izgradnji. Ova zabrana nije prestala ukidanjem Zakona o ozakonjenju objekata.

Kod ove kategorije objekata član 4a Zakona o prometu nepokretnosti ne može pomoći. Notarsko upozorenje i saglasnost ugovornih strana ne mogu otkloniti izričitu zakonsku zabranu raspolaganja.

Nasuprot tome, objekat koji je izgrađen na osnovu građevinske dozvole, u granicama te dozvole, ali za koji nije naknadno pribavljena upotrebna dozvola, nije samo zbog nedostatka upotrebne dozvole obuhvaćen ovom zabranom. Upravo za takve situacije član 4a Zakona o prometu nepokretnosti predviđa režim upozorenja ugovornih strana.

Potrebno je otkloniti postojeću pravnu nesigurnost

Pre svega, potrebno je izričito urediti status zabeležbi zabrane otuđenja upisanih na osnovu Zakona o ozakonjenju objekata.

Novi Zakon ili odgovarajući katastarski propis trebalo bi nedvosmisleno da propiše da li se ove zabeležbe brišu po službenoj dužnosti prilikom upisa prava svojine po novom Zakonu, kao i kako se brišu u periodu pre okončanja tog postupka.

Istovremeno, Javnobeležnička komora Srbije trebalo bi da zauzme i objavi jedinstveno stručno stanovište ili smernice za postupanje javnih beležnika. Promet nelegalnih objekata ne bi trebalo automatski odbijati samo zbog njihovog statusa. Svaki slučaj morao bi se proceniti na osnovu člana 4a Zakona o prometu nepokretnosti, opštih pravila o dopuštenosti i određenosti predmeta ugovora i eventualnih konkretnih ograničenja, uključujući zabranu iz člana 106 izmena Zakona o planiranju i izgradnji.

U suprotnom, promet nepokretnosti nastaviće da zavisi od toga kojoj se javnobeležničkoj kancelariji stranka obrati.

Čisto da ne bude zabune, moje stanovište je da ni za vreme važenja Zakona o ozakonjenju objekata nije bila neposredno propisana ništavost svakog ugovora o prometu nelegalnog objekta, niti je zabrana bila formulisana kao samostalna opšta norma kojom se svaki takav promet proglašava nedopuštenim, ovo je bio produkt javnobeležničke prakse.

Zakon je, međutim, uspostavio obavezan mehanizam upisa zabrane otuđenja, a javni beležnici su taj mehanizam i nameru zakonodavca tumačili veoma široko. U tom periodu je, dakle, makar postojao prepoznatljiv zakonski oslonac za takvu praksu. Danas, kada je Zakon o ozakonjenju prestao da važi, kada su postupci pokrenuti na osnovu njega obustavljeni i kada više ne postoji opšti osnov za upis zabrane otuđenja svih takvih objekata, kategoričko odbijanje solemnizacije ne može se zasnivati samo na nastavku ranije formirane prakse.